Heerlen, startnota Integriteitbeleid

Deze nota werd in april 2005 vastgesteld. Intussen is aan een aantal zaken nadere uitwerking gegeven.

1. Inleiding

Per 1 mei 2003 is de Ambtenarenwet gewijzigd. Overheidswerkgevers zijn sindsdien verplicht regels te stellen over de openbaarmaking van geregistreerde nevenfuncties en het melden van financiële belangen van bepaalde categorieën ambtenaren. Ook het treffen van een klokkenluidersregeling is verplicht en in de wet is een bepaling ter bescherming van klokkenluiders opgenomen.

Een tweede voorstel tot wijziging van de Ambtenarenwet is inmiddels door de Tweede Kamer vastgesteld en zal naar verwachting in 2005 in werking treden. Dit voorstel verplicht overheidswerkgevers een integriteitsbeleid te voeren, een gedragscode vast te stellen en de ambtseed in te voeren.

2. Integriteit en integriteitsbeleid

2.1. Algemeen

Integriteit wordt vaak gezien als het tegenovergestelde van fraude en corruptie. Het omvat echter veel meer dan dat. Integriteit omvat onkreukbaarheid, rechtschapenheid, betrouwbaarheid, onpartijdigheid, objectiviteit en rechtvaardigheid. Integriteitsbeleid moet over meer gaan dan het opstellen van gedragsregels in een code, het registreren en openbaar maken van nevenfuncties of het afleggen van een eed of belofte. Om enige richting te geven aan het integriteitsbeleid, wordt in de Ambtenarenwet opgenomen dat in ieder geval aandacht moet worden besteed aan het bevorderen van integriteitsbewust-zijn en aan het voorkomen van misbruik van bevoegdheden, belangenverstrengeling en discriminatie. Deze facetten van integriteitsbeleid zullen hieronder nog worden toegelicht. Voorts zal het bevoegd gezag ervoor moeten zorgen dat het integriteitsbeleid een vast onderdeel uitmaakt van het personeelsbeleid, onder andere door integriteit in POP-gesprekken en werkoverleg aan de orde te stellen en door het aanbieden van scholing en vorming op het gebied van integriteit.

Het integriteitsbeleid wordt vastgesteld door het college. De vormgeving en operationalisering van dat beleid zijn vervolgens een verantwoordelijkheid van de algemeen directeur en het management. Om het belang ervan te benadrukken moet het op een zo hoog mogelijk niveau worden aangestuurd. De implementatie van het beleid wordt toevertrouwd aan de afdeling P&O onder leiding van de algemeen directeur.

2.2. Integriteitsbeleid gericht op de organisatie

In eerste instantie kan worden gedacht aan het doorlichten en het in kaart brengen van de kwetsbaarheid van de organisatie en de kwetsbare functies binnen die organisatie. Voor een dergelijk onderzoek kan gebruik worden gemaakt van het door de AIVD ontwikkelde Handboek Integriteitsonderzoek (april 2003). Aan specifieke functies (inkoop, aanbesteding en aankoop) kan extra aandacht besteed worden.

De manier waarop het werk wordt georganiseerd kan van invloed zijn op de integriteit. Een positieve invloed gaat uit van een heldere opdracht en functieomschrijving, functiescheiding en functieroulatie, het vermijden van solofuncties en het werken in teamverband. Kwetsbare functies zouden alleen mogen worden uitgevoerd in samenwerking met collega’s zodat er voldoende onderlinge controle is.
Ook kunnen voor een aantal functies procesbeschrijvingen worden gemaakt.

Naast het in kaart brengen van de kwetsbaarheden en het bevorderen van goed ambtelijk handelen moet er aandacht zijn voor het toezicht op en de aanpak van integriteitsschendingen. Van de manier waarop onvolkomenheden in de uitvoering worden opgespoord en gecorrigeerd moet ook een preventieve werking uitgaan. Daarbij zouden het zelfcorrigerend vermogen en de interne communicatie moeten worden gestimuleerd.

Bestuurders moeten het goede voorbeeld geven. Relevant is in dit verband de in het kader van de dualisering verplicht gestelde gedragscode voor bestuurders. De gemeenteraad van Heerlen heeft deze gedragscode reeds bij besluit van 2 maart 2004 vastgesteld.

Tenslotte dienen de nodige voorzieningen te worden opgezet om de integriteit binnen de organisatie gestalte te geven. Hierbij speelt een vertrouwenspersoon integriteit een belangrijke rol. De vertrouwens-persoon fungeert als klankbord voor de ambtenaar. Hij of zij heeft desgevraagd een adviserende taak over de wijze waarop een medewerker kan omgaan met kennis over mogelijke integriteitsinbreuken binnen de organisatie.

2.3. Integriteitsbeleid gericht op de medewerker

Reeds bij de werving en selectie moet aandacht worden besteed aan integriteit. Dit kan onder meer door het opvragen van referenties en het checken van diploma’s en getuigschriften. Indien het tot een aanstelling komt, is de ondertekening van de integriteitsverklaring (het afleggen van de eed of de belofte vanaf het moment waarop de wettelijke verplichting van kracht wordt) een formeel moment om de ambtenaar te wijzen op de normen en waarden die hij of zij in acht dient te nemen.

Ook al kunnen de instrumenten die ingezet worden bij de sollicitatie en aanstelling een indicatie geven van de betrokkene, het betreft een momentopname. Persoonlijke omstandigheden kunnen veranderen. Deze persoonlijke omstandigheden, zoals mogelijke ontstane (grote) financiële problemen, zouden een risico kunnen vormen voor het handelen als goed ambtenaar. In de organisatie moet daarom de mogelijkheid bestaan om de privé-problemen, die van invloed kunnen zijn op het werk, bespreekbaar te maken.

2.4. Verplichte facetten van het te voeren integriteitsbeleid

2.4.1. Bevordering van integriteitsbewustzijn

Integriteitsbewustzijn wordt beschouwd als kerncompetentie waarover iedere medewerker dient te beschikken. In algemene zin betekent het zoveel als het op consistente wijze naleven van algemeen aanvaarde normen en waarden in woord en gedrag en het daarop aanspreekbaar zijn, maar ook het daarop aanspreken van anderen. Integriteitsbewustzijn moet een essentieel onderdeel uitmaken van de bagage van een professioneel opererende ambtenaar. Dat bewustzijn moet worden geactiveerd en blijvend worden geprikkeld door middel van gericht beleid in de sfeer van scholing, training en werkoverleg.

2.4.2. Geen misbruik van bevoegdheden

Een bestuursorgaan mag de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel gebruiken dan waarvoor die bevoegdheid is verleend (artikel 3.3. Awb). Dit verbod moet bescherming bieden tegen willekeur. In het integriteitsbeleid moet daarom aandacht worden geschonken aan het voorkomen van misbruik van bevoegdheden. De ambtenaar zal bevoegdheden niet gebruiken voor andere doeleinden of belangen dan waarvoor die in het leven zijn geroepen.

2.4.3. Voorkomen van belangenverstrengeling

Het beleid moet gericht zijn op het voorkomen van iedere schijn van belangenverstrengeling, zodat de ambtenaar in kwestie onbevooroordeeld en objectief zijn taak kan uitoefenen. Ter voorkoming van vormen van belangenverstrengeling zijn in de Ambtenarenwet en de UWO regels gesteld ten aanzien van de melding, het verbod, de registratie en de openbaarmaking van nevenwerkzaamheden en ten aanzien van de melding van financiële belangen en het bezit van en transacties in effecten. Een medewerker die wordt geconfronteerd met een belangenverstrengeling moet de kans krijgen om zich te verschonen.

Zogenaamde “draaideurconstructies” kunnen eveneens voor problemen zorgen. Het betreft voormalige ambtenaren die na hun ontslag worden ingehuurd om nagenoeg dezelfde werkzaamheden te verrichten. Draaideurconstructies leveren een risico op voor het integer functioneren van de overheid en voor de beeldvorming over de overheid. Ook kunnen dergelijke constructies tot oneerlijke concurrentieverhoudin-gen leiden.

Belangenverstrengeling kan ook aan de orde komen indien geschenken, diensten, diners en arrangemen-ten voor evenementen van derden worden aanvaard. Maatwerk blijft het uitgangspunt, maar geschenken met een waarde van meer dan € 50,-- moeten in ieder geval worden geweigerd.

2.4.4. Voorkomen van discriminatie

Ingevolge het voorliggende wetsvoorstel zal het integriteitsbeleid ook moeten zijn gericht op het voorkomen van discriminatie. In dit verband kan nog worden gewezen op de aan de ondernemingsraad toevertrouwde taak op dit gebied: op grond van artikel 28 lid 3 van de WOR waakt de ondernemingsraad tegen discriminatie in de onderneming. Bij het integriteitsbeleid gaat het echter niet alleen om discriminatie in de onderneming, maar juist ook om mogelijke discriminatie van burgers buiten de gemeentelijke organisatie door ambtenaren van de gemeente.

3. Gedragscode voor ambtenaren

3.1. Algemeen

Om de betrouwbaarheid en integriteit van de overheid te waarborgen is het essentieel dat de grondbegin-selen van het werken bij de overheid duidelijk zijn. Zij vormen immers de kern van het goed ambtenaar-schap. Het is zaak dat ambtenaren zich daarvan bewust zijn. Een gedragscode voor ambtenaren vormt wat dat betreft een belangrijk referentiepunt. Daarnaast vormt het een instrument voor het college om de ambtenaar aan te spreken indien hij zich buiten het aangegeven kader begeeft.

Goed ambtenaarschap is een houding, een morele instelling. Een goede gedragscode zal daarom de eigen ambtelijke verantwoordelijkheid centraal stellen. Maar een gedragscode biedt ook duidelijkheid over gewenst ambtelijk gedrag aan de samenleving. Aldus kan een gedragscode de ambtenaren helpen om weerstand te bieden aan zaken die niet stroken met het “goed ambtenaarschap”.

De gedragscode moet worden gezien als een handleiding of een leidraad voor de ambtenaar en vormt in wezen een nadere invulling van het “goed ambtenaarschap”. De code kan een belangrijk hulpmiddel zijn van een preventief integriteitsbeleid.

3.2. Rapportageplicht

De gedragscode moet een actief en levend instrument zijn. Om de betrokkenheid van de ambtenaren en de continue aandacht voor de code te stimuleren, is voorgeschreven dat de medezeggenschap en de gemeenteraad periodiek schriftelijk door het college over de naleving van de gedragscode worden geïnformeerd.

3.4. VNG-Modelgedragscode

Vooruitlopend op de verplichte gedragscode heeft de VNG een modelgedragscode voor gemeenteambte-naren ontworpen. Deze code is afgestemd met de vakbonden en in april 2004 verschenen. Een afschrift van deze code met toelichting gaat hierbij (bijlage 1). Deze modelgedragscode laat een verstandige combinatie zien van een ethisch afwegingskader, concrete regels en voorbeeldsituaties. Naar het oordeel van de Stuurgroep Integriteit verdient de modelgedragscode van de VNG juist om die reden de voorkeur boven de (eigen) gedragscode zoals die in concept door het college werd vastgesteld bij besluit van 6 november 2001. De centrale ondernemingsraad heeft op 3 augustus 2004 ingestemd met deze regeling.

4. De verplichte eed of belofte en de integriteitsverklaring

Artikel 15:1:2 van de CAR/UWO luidt: “De ambtenaar is verplicht de eed of belofte af te leggen die bij wet, bij instructie of bij besluit van burgemeester en wethouders is voorgeschreven.” De eed- of belofte is een integriteitsinstrument, dat er toe kan bijdragen dat de ambtenaar zich meer bewust wordt van zijn bijzondere positie als overheidsdienaar en de consequenties die dat heeft voor zijn handelen. Met de eed of belofte belooft de ambtenaar bij zijn aanstelling uitdrukkelijk dat hij zich als een goed ambtenaar zal gedragen. Om het belang van de eedaflegging verder te markeren wordt in de wet voorzien in een verplichte eed- of belofteaflegging bij de aanstelling als ambtenaar.

De eed- of belofteaflegging zou het sluitstuk kunnen zijn van een introductiedag waarop ook aandacht wordt besteed aan ambtelijke integriteit. De gedragscode zal bij de eed- of belofteaflegging aan de ambtenaar worden overhandigd. In de tekst van de aflegging zou een duidelijke verwijzing naar de gedragscode kunnen worden opgenomen.

Van belang is wel dat de aflegging van de eed of belofte vrij snel na de aanstelling plaatsvindt. In de tekst van de aflegging kunnen onder meer de volgende elementen worden opgenomen: eerbiediging van de Grondwet en andere wetten; geen onwaarheden gebruikt bij de sollicitatie; geen giften gedaan om de aanstelling te krijgen; de belofte om de opgedragen taken nauwgezet en professioneel te vervullen; geheimhoudingsplicht; belofte om de gedragscode na te leven en zich te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt.

De eed- of belofteaflegging wordt pas op zijn vroegst in 2005 verplicht. Vooruitlopend op de verplichte eed- of belofteaflegging kan – mede op advies van de heer J. Tilmans van het Ministerie van Binnenland-se Zaken - een integriteitsverklaring worden gehanteerd. Een afschrift van deze verklaring treft U hierbij ingesloten aan (bijlage 2). Afhankelijk van de datum van wijziging en de uiteindelijke tekst van de Ambtenarenwet kan deze verklaring gebruikt worden of wordt deze na inwerkingtreding van de wet vervangen.

5. De verdere ontwikkeling van het gemeentelijk integriteitsbeleid

De Stuurgroep heeft voorgesteld de ontwikkeling van het gemeentelijk integriteitsbeleid stapsgewijs vorm te geven. Als eerste stap worden de onderhavige startnotitie, de gedragscode (VNG-model), de 10 geboden “Ben jij integer?” en de Integriteitsverklaring aan het college aangeboden.

Met de vaststelling van deze stukken wordt de basis van het gemeentelijk integriteitsbeleid gelegd. Vervolgens worden afzonderlijke onderdelen van het integriteitsbeleid tot ontwikkeling gebracht.

Heerlen, april 2005