Maastricht, beleidsnota Integriteit

1. Inleiding: Waarom een integriteitbeleid

De gemeente is een overheidsorgaan met een bijzondere taak in de lokale samenleving. Die taak oefent de gemeente uit in het algemeen belang. Die taak brengt zware verantwoordelijkheden en soms ingrijpende bevoegdheden met zich mee. De samenleving moet er op kunnen rekenen, dat de gemeente hier op een uiterst zorgvuldige wijze mee om gaat. Dat speelt des te meer, als we ons realiseren dat de gemeente met gemeenschapsgeld werkt. De overheid is het aan haar stand verplicht, de eigen integriteit te onderhouden en te versterken. Het vertrouwen van de burger in de overheid is ervan afhankelijk, en zonder dat vertrouwen kan de overheid, de gemeente, niet functioneren.

Dit brengt met zich mee, dat medewerkers, bestuurders en raadsleden zich ervan bewust moeten zijn dat het werken in en voor de gemeente gemeten wordt naar de hoogste morele maatstaven. Dat doen anderen, maar dat moeten we vooral ook zelf doen. Wij kunnen niet anders dan met elkaar een integere gemeente Maastricht nastreven. En elkaar daarbij helpen.

Er is geen concrete lokale aanleiding om met het onderwerp aan de slag te gaan. Natuurlijk, het beeld dat de burger van de overheid heeft en zoals dat in de media veelvuldig breed uitgemeten wordt, is niet altijd even positief. We weten zelf ook wel, dat onze dienstverlening op tal van onderdelen nog verbeterd kan worden.

We weten óók, dat we producten en diensten leveren waar we als stad en als gemeente trots op mogen zijn. Maar we zijn in de afgelopen decennia wel een beetje vergeten, wat het betekent om voor de overheid te werken. We moesten planmatig en bedrijfsmatig gaan werken, we spraken over klanten. De ambtenaar werd zo langzamerhand een gewone werknemer, de directeur een manager die zijn targets moest halen. Maar! De gemeente is geen gewoon bedrijf, dat in het eigen belang en dat van de aandeelhouders naar winstmaximalisatie streeft. We zijn overheid en daar hoort een fundamenteel andere oriëntatie bij. Zo mag de ambtenaar weer trots zijn op zijn status en de daarbij behorende verantwoordelijkheden. Maar dat beeld moet wel weer worden opgepoetst en geactualiseerd.

Bij deze overwegingen komt nog eens, dat door de toegenomen individualisering en diverse samenstelling van de maatschappij er nauwelijks meer sprake is van een gemeenschappelijk gedeelde set van waarden en normen, die richtinggevend zijn voor ons gedrag. Ook niet voor het gedrag in de gemeentelijke organisatie. Het is noodzakelijk, hier aandacht aan te besteden. Immers, het beeld van de gemeente dat wij naar buiten toe willen uitdragen kan nooit sterker zijn dan wat wij van binnen zijn. Hoe meer energie wij steken in de kwaliteit van ons interne gedrag, onze morele oordeelsvorming en het ontwikkelen van een eigen “identiteit” als gemeente, hoe sterker de gemeente naar buiten toe optreedt.

Er is een wijziging van de ambtenarenwet in voorbereiding, die de overheid verplicht, een integriteitbeleid te gaan voeren. Dit integriteitbeleid moet een vast onderdeel van het personeelsbeleid worden, dient een gedragscode voor ambtenaren te bevatten en stelt de ambtseed bij de aanstelling van ambtenaren verplicht. Deze nota loopt hierop vooruit.

Kortom, voldoende redenen om het thema integriteit prominent op de agenda te plaatsen. En dan bedoelen we, dat de gemeente het belangrijk vindt dat bestuurders, managers en medewerkers het moreel juiste doen, het moreel verkeerde laten en dat ernstige vormen van plichtsverzuim worden bestraft. Deze tamelijk abstracte formulering krijgt in het vervolg een uitwerking in de vorm van onze kernwaarden, die het bestuur en het management van cruciaal belang vinden om het thema integriteit in onze organisatie te concretiseren. Hoewel deze kernwaarden niet alle facetten van het denken over integriteit omvatten, bieden zij wel een goede kapstok om het onderwerp breed in de organisatie te bespreken.

De inhoud van deze nota is het resultaat van een interactief beleidsontwikkelingsproces. Over de gedachtevorming rond het thema integriteit is op verschillende momenten in allerlei vormen van gedachten gewisseld, zowel op bestuurlijk als ambtelijk niveau. De Ondernemingsraad is op diverse informele momenten bijgepraat, er hebben diverse klankbordbijeenkomsten met alle diensten plaatsgevonden, bestuurders zijn geïnterviewd, het POB en het GMT zijn gedurende het proces periodiek in de gelegenheid geweest hun inbreng te leveren. Uit al deze bijeenkomsten bleek, dat het onderwerp leeft. Dat kan ook bijna niet anders, want het raakt ons allemaal.

2. De uitgangspunten voor een integriteitbeleid

De Nederlandse overheid, en dus ook de gemeente Maastricht, is naar internationale maatstaven gemeten integer. Dat is niet vanzelfsprekend. Onze hoge positionering in de internationale top 10 kunnen we dan ook alleen behouden, als we ons met elkaar blijven realiseren, wat de invloed van ons gedrag op het vertrouwen van de burger in de gemeente Maastricht is. Deze nota is vooral gericht op deze bewustwording, en het bijdragen aan een meer permanente discussie over de waarden en normen en het daarbij gewenste gedrag in onze organisatie.

Kern van het gemeentelijke integriteitbeleid is, dat iedereen in onze organisatie, van hoog tot laag, zélf verantwoordelijk is voor de keuzes, die hij in zijn werk maakt. Het beeld van de integere organisatie wordt gevormd door het gedrag van individuele ambtenaren en bestuurders. Maar datzelfde beeld wordt net zo snel weer afgebroken, als we niet opletten.

De individuele afweging staat voorop. Het beleid is erop gericht, de medewerker en de bestuurder te ondersteunen het moreel juiste te willen en het moreel onjuiste na te laten. Niet door op voorhand aan te geven wat moreel juist of onjuist ís, maar door de aandacht te vestigen op een zorgvuldige afweging bij moeilijke dilemma’s en daar hulpmiddelen voor aan te reiken. De waarde van een gedragscode moet daarbij niet worden overschat, een open klimaat waarin ook over gevoelige en moeilijke onderwerpen respectvol en in veiligheid met elkaar gesproken kan worden is belangrijker.

Ter ondersteuning van het zelfstandige morele oordeel stimuleert dit beleid het zogenaamde morele leeroverleg, door het organiseren van trainingen morele oordeelvorming, het bespreken van integriteit in het werkoverleg en in functionerings-en beoordelingsgesprekken, het benoemen van integriteit tot kerncompetentie en het bevorderen van de aanspreekcultuur in de organisatie.

Ook wil dit beleid het morele oordeel in de praktijk gebracht zien. We komen dan op het terrein van de beleidshandhaving. Ter ondersteuning daarvan maken we gebruik van regels, zoals de gedragscodes, huisregels, voorschriften van administratieve organisatie, maar ook van wetgeving, beleidsregels, jurisprudentie en dergelijke. Daarnaast proberen we risicosituaties te vermijden door verleidingen weg te nemen en het bieden van bescherming als dat nodig is, door medewerkers geen grotere verantwoordelijkheden toe te kennen dan zij redelijkerwijs kunnen waarmaken, door toepassing van het principe van functiescheiding en het maken van risicoanalyses.

Bij de handhaving speelt controle op de naleving van de regels en het beleid een belangrijke rol. Preventief, door regelmatig gerichte onderzoeken te laten plaatsvinden op de rechtmatigheid van het ambtelijk en bestuurlijk handelen. En repressief, door gerichte disciplinaire (recherche)onderzoeken. En door duidelijk te zijn: overtreding wordt bestraft.

Beleidsvoornemens, zoals die ook in deze nota zijn opgenomen, zijn belangrijk. Maar nog belangrijker is de wijze waarop we die willen realiseren. De ideeën daarover staan in de bijlage bij deze nota.

3. De kernwaarden

Morele waarden of beginselen brengen de rechten van de ander als verplichting onder woorden. Kernwaarden brengen in die verplichtingen een hiërarchie aan. Ze benoemen de belangrijkste.
Het formuleren van kernwaarden dwingt een organisatie na te denken over de rechten van anderen en de verplichtingen die daaruit voor de organisatie voorvloeien. Zijn de kernwaarden eenmaal geformuleerd dan ondersteunen ze de morele oordeelprocessen binnen de organisatie. Ze herinneren alle medewerkers eraan dat ze in hun afwegingen in ieder geval deze beginselen moeten meewegen.
De formulering van kern- of basiswaarden heeft principieel een voorlopig karakter. Het is mogelijk dat voortschrijdend moreel inzicht er toe leidt dat er veranderingen in deze waarden of de interpretatie daarvan optreedt.
De formulering van basiswaarden ontslaat medewerkers niet van de verplichting tot een zelfstandig moreel oordeel te komen. Allereerst omdat het altijd mogelijk is dat in een specifiek geval een kernwaarde ondanks het grote belang ervan toch niet de doorslag mag geven omdat bijvoorbeeld de medemenselijkheid zwaarder moet wegen. Anderzijds ook omdat de basiswaarden zelf niet altijd met elkaar stroken. Vervolgens omdat de gekozen basiswaarden de rechten van de ander nooit volledig in beeld brengen. Tenslotte omdat niet alleen de rechten, maar ook de belangen en wensen van de ander in het morele oordeel en het integere handelen een rol dienen te spelen.

De kernwaarden van de Gemeente Maastricht gelden voor de hele organisatie. Dat betekent dat ze voor alle geledingen afzonderlijk geldig moeten zijn; voor de raad, het bestuur en de ambtenaren. Het betekent ook dat ze voor de drie geledingen samen leidend moeten zijn. De basiswaarden verwoorden de belangrijkste rechten van de burger (en rechtspersonen) als verplichtingen voor de organisatie. Dat betekent niet dat in de beslissingen van de gemeente Maastricht alleen de rechten en plichten van burgers een rol spelen. Natuurlijk moet bijvoorbeeld ook rekening gehouden worden met andere overheidsinstanties, met de rechten, belangen en plichten van ambtenaren en die van politici. Maar het betekent wel dat de rechten, belangen en plichten van de burgers voor een lokale overheid over het algemeen het zwaarste zullen wegen. De gemeente Maastricht brengt de verplichtingen van de organisatie als geheel ten opzichte van de burgers in de volgende 3 kernwaarden onder woorden:

gerechtigheid
betrouwbaarheid
openheid

De kernwaarden van de Gemeente Maastricht gerechtigheid, betrouwbaarheid en openheid brengen de belangrijkste verplichtingen, die de organisatie als geheel in acht wil nemen, in beeld. Een uitleg van wat onder deze waarden verstaan moet worden is dan natuurlijk wel noodzakelijk.

3.1 Gerechtigheid

Is die naam niet te groots, de aanspraak aanmatigend, de idee absoluut? Gerechtigheid? Het woord wekt onrust, maakt verlegen, irriteert. Dat is ook de bedoeling. De gerechtigheid neemt de overheid het strengst de maat. We gebruiken, als we de taak van de overheid omschrijven, meestal andere woorden. Twee formuleringen zijn favoriet: het algemeen belang en de rechten van het individu. Andere formuleringen zijn: de publieke zaak, de openbare orde, de maatschappelijke vrede. Misschien zijn al deze formuleringen waar. Het zou ook kunnen dat ze verschillende aspecten van de overheidstaak verwoorden, verschillende aspecten van gerechtigheid.

De (lokale) overheid doet het werk van de gerechtigheid. Ze doet dat werk vooral op twee terreinen van het maatschappelijk leven. Het terrein van de vrijheid en het terrein van de rijkdom. Rond die dubbele taak is de overheid zoals we die nu kennen, ontstaan en gegroeid.
Overigens zijn op die terreinen natuurlijk op de eerste plaats burgers zelf actief. Het individuele streven naar vrijheid en het individuele streven naar rijkdom en de vormen van samenwerking die daaruit voortvloeien, staan voor de burger voorop. De taak van de overheid bestaat eruit erop toe te zien dat het er daarbij rechtvaardig aan toe gaat. Dat betekent in ieder geval het volgende: de overheid probeert voor iedereen een minimum aan vrijheid en rijkdom te garanderen en gelijke kansen op meer te bieden.
De overheid doet het werk van de gerechtigheid op minstens twee manieren. De overheid schept rechten en ze schept collectieve voorzieningen. Ze definieert vrijheidsrechten en economische rechten. Ze ziet er vervolgens op toe dat die rechten niet door anderen worden geschonden. Gebeurt dat toch, dan probeert ze de schade te herstellen en de dader te straffen. Bovendien creëert de overheid gezamenlijke voorzieningen als gezondheidszorg, onderwijs, infrastructuur, vervoer, inkomensverzekering, welzijnswerk, etc. Die voorzieningen vullen het maatschappelijk verkeer op die punten aan, waar het respecteren van de rechten van elkaar niet voldoende blijkt om minima en gelijke kansen ook daadwerkelijk tot stand te brengen.

De overheid is nog op een derde terrein van de gerechtigheid actief. Dat terrein is het privé-leven, waar het streven naar geluk voorop staat. Dat terrein van het maatschappelijk leven heeft een onderontwikkeld karakter. De samenleving is nog niet op maximaal geluk ingericht. De individuele burger hanteert nog niet de beste geluksstrategieën. En ook de overheid werkte er tot voor kort met tamelijk archaïsche instrumenten. Dat allemaal lijkt op het moment in sneltreinvaart te veranderen. Huwelijk, relaties, ouderschap, opvoeding, familie, seksualiteit, vrijetijdsbesteding, op al die punten is de samenleving in beweging, zoeken individuen nieuwe wegen (of keren naar oude terug).De overheid moet daarin mee, en doet dat ook, om nieuw onrecht te voorkomen, om oud onrecht eindelijk op te ruimen.

Dient de overheid werkelijk alleen de gerechtigheid? En doet ze dat al optimaal? Wie de overheid aan de gerechtigheid meet, kan niet anders dan constateren dat ze zowel teveel doet als te weinig en bovendien soms het verkeerde. De overheid doet dingen die voor de gerechtigheid niet nodig zijn. Het komt zelfs voor dat de overheid acties onderneemt die de gerechtigheid schaden. Tenslotte is het zonder twijfel ook zo dat de overheid nog gerechtigheidstaken laat liggen, of ze onvoldoende effectief uitvoert. De basiswaarde gerechtigheid neemt de overheid niet alleen streng de maat, maar ook kritisch. Hij legt aan de hele organisatie de verplichting op zich er voor in te zetten dat de overheid het werk van de gerechtigheid beter gaat doen, dat de overheid bijleert en waar nodig verandert.

De overheid heeft het monopolie van geweld en belasting. Uiteindelijk kan alleen de gerechtigheid het gebruik daarvan legitimeren.

3.2 Betrouwbaarheid

De gemeente Maastricht is een uitvoerend orgaan binnen de rechtsstaat Nederland. Een betrouwbare overheid is voorwaarde sine qua non voor het bestaan van de democratische rechtsstaat. Geweldsmacht en zorgkracht hebben wij toevertrouwd aan de overheid; we moeten er als samenleving van op aan kunnen dat de overheid haar taken en verantwoordelijkheden uitvoert zoals zij behoort en belooft, voor ieder gelijk, volgens het geldende recht.

De kernwaarde betrouwbaarheid valt uiteen te denken in twee onderdelen:
Enerzijds zijn de wet en de beginselen van behoorlijk bestuur bij de toepassing van die wet relevant, anderzijds is het je als overheid (passief) houden aan deze beginselen niet altijd voldoende om te kunnen spreken van een betrouwbare overheid. Van de overheid mag verwacht worden dat zij zich (pro-)actief opstelt en uit zichzelf, ook zonder dat de burger of een andere geleding daar expliciet en/of individueel om vraagt, haar verantwoordelijkheden neemt en haar taken uitvoert zodat ieder krijgt wat hem of haar rechtens toekomt. Anders gezegd: dat de overheid daadkracht toont.

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur vormen een normatieve bedding waarin de overheid zich moet bewegen, waarbinnen het bestuursoptreden moet plaatsvinden. Dat optreden van het bestuur behelst het uitvoeren dan wel handhaven van de wet, of in bredere zin het recht. Daarnaast heeft het lokale bestuursorgaan ook mandaten en gedelegeerde bevoegdheden die zijn vastgelegd in de wet waar zij verantwoordelijk voor is.

Voor zowel ambtenaar, raadslid als politiek bestuurder geldt, dat wij er in Maastricht van op aan moeten kunnen dat ieder doet waar hij voor is aangenomen, dat hij doet wat hij heeft beloofd of gezworen. In de praktijk betekent dit voor de politicus iets anders dan voor de ambtenaar: zo is een politiek bestuurder betrouwbaar indien hij de stad die kant uit bestuurt, die hij in het programma-akkoord heeft toegezegd. Een ambtenaar is betrouwbaar indien hij zich houdt aan de wet, en zich inspant de burger te geven of te laten krijgen, of de ruimte te laten waar die burger recht op heeft en hij loyaal is naar het stadsbestuur. Voor een raadslid betekent betrouwbaarheid dat hij inderdaad actief de kaders stelt voor en controle uitoefent op het bestuursoptreden, in het algemeen belang van (de burgers van) Maastricht.

Om betrouwbaar te kunnen zijn als overheid, moet je precies weten waar je voor staat. Dat betekent dat om betrouwbaar te kunnen zijn, je als overheid en als individueel ambtenaar, raadslid, bestuurder, of burgemeester kennis moet hebben van wet- en regelgeving, in ieder geval op je eigen werkterrein en dat je moet zorgen dat deze kennis actueel blijft. Je moet bovendien kennis hebben van de onderscheiden verantwoordelijkheden van politiek bestuur, raad en ambtenaren en van de onderlinge verhouding tussen deze drie geledingen. Het komt nog steeds voor dat een raadslid moeite heeft met zijn verhouding tot een ambtenaar, of dat een ambtenaar onvoldoende zicht heeft op maatschappelijke ontwikkelingen en behoeften op zijn werkterrein. Ook geeft niet elke bestuurder er altijd blijk van te beseffen, dat een ambtenaar een eigen rol in het democratisch proces heeft. En voor alle duidelijkheid, die rol is anders dan het stilzwijgend de ideeën van de bestuurder uit te voeren.

Betrouwbaarheid betekent ook, dat je de kennis en ervaring die je hebt, in daden omzet in het belang van jouw functie in het democratisch proces. Je bent op de hoogte van de mogelijkheden en onmogelijkheden van je functie en maakt daar adequaat gebruik van. Bovendien houd je geen kennis achter die van belang is voor het functioneren van een andere geleding. Je neemt gevraagd en ongevraagd je verantwoordelijkheden serieus en voert je taken uit binnen de beperkingen die bij je geleding horen. Voorkomen dat je beginselen van behoorlijk bestuur schendt is niet genoeg: inzicht in de achtergrond van deze beginselen en het nastreven van de waarden die in deze beginselen tot uitdrukking komen is eveneens noodzakelijk.

Bij de uitvoering van het collegeprogramma blijkt, hoe zeer de drie geledingen hierin onderling van elkaar afhankelijk zijn. Daar waar de ambtenaren, bestuurders en raadsleden elkaar onvoldoende als volwaardige partijen ondersteunen, met respect voor de verschillende rollen, ontbreekt het de gemeente niet zelden aan kracht om de gestelde doelen op een procedureel correcte en dus betrouwbare manier te bereiken.

3.3 Openheid

De gemeente Maastricht is als lokale overheid een onderdeel van het democratisch staatsbestel in Nederland. Dat betekent dat het uiteindelijk indirect de burgers van de stad zélf zijn die het gemeentebeleid en daarop gebaseerde verordeningen bepalen. Hierbij horen drie belangrijke kanttekeningen.

De eerste is dat de burger slechts bij uitzondering de gemeente rechtstreeks aanstuurt. Dit gebeurt alleen in referenda of via inspraak. De regel is, dat de burger de stad indirect richting geeft via de (gekozen) vertegenwoordigers in raad en bestuur.

De tweede kanttekening zegt, dat het bijna altijd om meerderheidsbesluiten gaat. Het komt maar zelden voor dat alle burgers, alle volksvertegenwoordigers het volledig met het voorgestelde beleid eens zijn.

De derde kanttekening is dat de beleidsvoorstellen en uitvoeringsregels van de gemeente in overeenstemming moeten zijn met het eigen, eerdere beleid en de eigen regels (beleidsconsistentie!), maar vooral ook met de wetten en het beleid van hogere overheden, de landelijke overheid voorop.

De basiswaarde openheid verwoordt de belangrijkste verplichting die uit het democratische karakter van de lokale overheid voortkomt. Het is een verplichting die de gemeentelijke organisatie als geheel betreft: raad, bestuur, ambtenaren. Gezamenlijk zijn ze er verantwoordelijk voor, de burger zodanig van informatie te voorzien dat deze van zijn democratische rechten optimaal gebruik kan maken. Deze verplichting is een actieve, niet een passieve. Het moet niet alleen gebeuren op aandringen van de burger of de pers of op bevel van een hogere overheid of de rechter. De gemeente moet uit zichzelf, vrijwillig, uit overtuiging naar de grootst mogelijke openheid streven. Het is een houdingsaspect, niet alleen de naleving van de Wet openbaarheid van bestuur.

Openheid als verplichting aan de democratie moet intern, tussen de geledingen van de gemeentelijke organisatie, gestalte krijgen. Dat heeft met het indirecte, representatieve karakter van onze democratie te maken. Het zijn op de eerste plaats de vertegenwoordigers van de burger die goed geïnformeerd moeten worden. Openheid betekent dat het ambtenarenapparaat het bestuur zo goed mogelijk informeert. Het betekent dat het ambtenarenapparaat beleidsalternatieven aan het bestuur voorlegt, desnoods ongevraagd. Het betekent dat het bestuur wordt geïnformeerd over de bezwaren en de risico’s van voorgenomen beleid. Het betekent dat problemen in de uitvoering worden gemeld en de fouten die daarbij gemaakt zijn. Het ambtenarenapparaat moet actief alles in het werk stellen om de bestuurders in staat te stellen verantwoorde beslissingen te nemen. Voor het bestuur geldt een vergelijkbare verplichting naar de raad. Het bestuur moet de raad voortdurend zo volledig mogelijk informeren. Het is de verantwoordelijkheid van het bestuur de raad optimaal te informeren, zodanig dat de raad zijn kaderstellende en controlerende taken en zijn rol in het openbare debat optimaal kan vervullen. Er mag daarbij geen verschil gemaakt worden tussen oppositie en coalitie.

Openheid als verplichting aan de democratie betekent daarnaast echter ook een rechtstreekse verplichting aan de burger. Niet alleen zijn vertegenwoordigers, ook de burger zèlf moet door de gemeentelijke organisatie op de hoogte worden gehouden van de debatten, de keuze’s en de beslissingen die het gemeentebeleid gestalte geven. Niet alleen zijn vertegenwoordiger, maar ook de burger zèlf dient te worden geïnformeerd over de voortgang bij de voorbereiding en in de uitvoering van dat beleid, over de successen maar ook over de problemen en moeilijkheden en de gemaakte fouten. Deze rechtstreekse verplichting is op de eerste plaats de verantwoordelijkheid van bestuur en raad en de ambtenaren die hen bij die communicatie ondersteunen. Zij communiceren over beleid en beleidsachtergrond en beleidsuitvoering met de burger en de pers. Alle ambtenaren zijn overigens gehouden als ze opmerken dat belangrijke informatie ten onrechte wordt achtergehouden of verkeerd wordt weergegeven, dit binnen de gemeentelijke organisatie aan de orde te stellen.

De kernwaarde openheid heeft een tweede betekenis, die niet verwijst naar de burger als uiteindelijke bestuurder van de stad, maar naar de burger als inwoner van de stad, als natuurlijke- en rechtspersonen op wie verordeningen en beleid van toepassing zijn. Ook de burger als inwoner heeft recht op zo volledig mogelijke informatie van de lokale overheid. Deze verplichting is opnieuw een actieve, niet alleen een formele en passieve informatieplicht van de gemeente. De lokale overheid dient er naar te streven dat de burger op de hoogte is van de verordeningen en het beleid waar de burger mee te maken krijgt. Als een burger in een bepaalde situatie niet weet waar hij recht op heeft of waartoe hij gehouden is, vertelt de ambtenaar hem dat. Als bestaand beleid wordt veranderd brengt de gemeentelijke organisatie belanghebbenden daarvan tijdig en zo goed mogelijk op de hoogte –ook al kan dat tot bezwaar, beroep en vertraging leiden. Op dit punt overlappen de kernwaarden openheid en betrouwbaarheid elkaar. Een overheid die de burger niet goed voorlicht over beleid waarmee hij te maken krijgt, is een onbetrouwbare overheid.

Er is op voorhand een aantal gevallen aan te geven waarin de verplichting tot openheid niet geldt. De belangrijkste uitzondering heeft betrekking op alle informatie die de overheid bezit over de individuele burger. De overheid bezit die informatie om bepaald beleid goed te kunnen uitvoeren. Dat is ook het enige gebruik dat de overheid van die informatie mag maken. Het is onaanvaardbaar als dergelijke informatie via de overheid publiek wordt. Verder komt het natuurlijk voor dat de overheid bepaalde informatie met betrekking tot haar eigen handelen terecht achterhoudt. Het gaat dan vooral om juridisch of economisch gevoelige informatie, die tijdelijk niet openbaar kan worden gemaakt omdat een adequaat functioneren van de gemeente daardoor onmogelijk zou worden en waardoor andere kernwaarden in het gedrang zouden komen.

Het heeft een aantal eeuwen gekost de staat aan het volk, aan de burgers ondergeschikt te maken, de staatsmacht te democratiseren. In Nederland is dat aardig goed gelukt. De burgers bepalen indirect in grote lijnen welke wetten, verordeningen en welk beleid tot stand worden gebracht, en hoe dit, eventueel met behulp van het gewelds- en belastingmonopolie, kan worden gerealiseerd. Openheid van de overheid naar de burger is voor die democratische controle de belangrijkste en noodzakelijke voorwaarde.

In het voorafgaande werd de nadruk gelegd op de verplichting van de gemeente om de burger goed te informeren. Voor een goed en democratisch functionerende overheid is het óók nodig, dat diezelfde burger de overheid in staat stelt rekening te houden met de wensen en ideeën van de burger. Niet alleen door gebruik te maken van zijn democratische rechten, maar ook zijn eigen verantwoordelijkheid naar de gemeente te nemen, door problemen te signaleren, door mee te werken aan interactieve beleidsontwikkeling, kortom, door een hedendaagse invulling van het begrip “burgerzin”.

4. Wat betekenen de kernwaarden voor het feitelijke gedrag in onze organisatie: wat willen we bereiken ?

Van de top van de organisatie moet worden verwacht, dat deze richting geeft aan de discussie over de gewenste koers van de organisatieontwikkeling. De wens, om intensief en gedreven met de integere gemeente Maastricht bezig te willen zijn, wordt van bovenaf in woord en daad uitgedragen.
Daarom nemen bestuur en ambtelijke topmanagement het voortouw bij het voeren van deze discussie.

In deze nota gaat het om het gewenste gedrag in de gemeentelijke organisatie. Hieraan wordt geen top-down invulling gegeven. Om twee redenen: het van bovenaf opleggen van een organisatiecultuur is niet effectief, zo leert de ervaring. En ten tweede, omdat dit veronderstelt dat de top, te weten het bestuur en het hoger management, daadwerkelijk weet wat de gewenste cultuur op het punt van de integriteit inhoudt, wat de grootste gemene deler in de gemeenschappelijk beleefde waarden en normen is. Maar dit laatste is niet het geval, omdat we hierover het gesprek met elkaar de afgelopen jaren niet meer of in onvoldoende mate zijn aangegaan. De bestaande maar veelal impliciete beelden en opvattingen hierover moeten weer expliciet gemaakt worden.

Met de keuze van de kernwaarden is hieraan invulling gegeven op het punt van de gewenste gedragskenmerken van de gemeentelijke organisatie en de mensen die haar maken. Vervolgens geldt mag nota worden opgevat als een uitnodiging om op alle niveaus in onze organisatie op ontdekkingstocht te gaan. Een speurtocht naar het antwoord op de vraag, wat deze abstracte begrippen gerechtigheid, betrouwbaarheid en openheid voor ons dagelijks werk voor de burger van Maastricht betekenen. En daarover met elkaar een gemeenschappelijk besef te ontwikkelen, wat we daarover van elkaar mogen verwachten. En ons daarnaar te gaan gedragen en elkaar daarop aan te spreken.

Dit alles vereist een veilige omgeving, waarin iedereen zich zonder over zijn schouder te moeten kijken moet kunnen uitspreken, waarin we op een respectvolle wijze met elkaar omgaan zonder misbruik te maken van positie, waarin fouten gemaakt mogen worden als we ook de bereidheid hebben daarvan te leren. En waarin leidinggevenden daarop coachen, maar zichzelf ook openstellen voor kritiek op hun eigen gedrag. Waarin iedere mening even zwaar weegt, waarin iedereen zich kwetsbaar opstelt en het eigen gedrag ter discussie durft te stellen. Waarin respect is voor afwijkende opvattingen. Uiteindelijk moet dit leiden tot een gezamenlijke opvatting over het gedrag, dat het beste bij de gemeente Maastricht past, in het licht van de visie op wat Maastricht wil zijn, en waar Maastricht voor stáát.

De ambtelijke en bestuurlijke top van de organisatie heeft een andere, cruciale rol bij het uitdragen van het integriteitbeleid. Het belang van de voorbeeldfunctie van de top kan niet genoeg worden benadrukt: er wordt altijd eerst “naar boven” gekeken als leidinggevenden en medewerkers op hun gedrag worden aangesproken. Dat is een realiteit. Hoewel de medewerker natuurlijk óók zijn eigen verantwoordelijkheid heeft en die ook in toenemende mate neemt, kan het niet goed invullen van de voorbeeldfunctie alle inspanningen op dit punt teniet doen. Dat betekent niet, dat het aan de top altijd goed moet gaan, maar wel dat óók bestuursleden en topmanagers zich willen verantwoorden over hun gedrag, dat óók zij bereid zijn inzichtelijk te maken hoe zij met dilemma’s in hun werk omgegaan en dat zij niet alleen accepteren dat óók zij door medewerkers aangesproken worden, maar dit ook aanmoedigen. En dat óók zij de training morele oordeelsvorming volgen.

In essentie komt deze nota er op neer, dat we met elkaar ontdekken, wat de kernwaarden voor ons dagelijks functioneren moeten betekenen, wat voor gevolgen dit moet hebben voor ons gedrag en hoe we ons gedrag daar uiteindelijk ook op aanpassen, als dat nodig is.

Hoe gaan we daarop sturen?
Structuur-en cultuurelementen voor een integere overheidsorganisatie

In hoofdstuk 3 is een uitwerking gegeven van de kernwaarden, die de gemeente in haar functioneren tot uitdrukking wil laten komen. Dáár staat onze organisatie voor. Zowel de raad als het college als de ambtenaren. Kortom, iedereen die Maastricht maakt. Maar, hoe breng je dat vervolgens in de praktijk? Wanneer ben je betrouwbaar en open, wanneer dien je in jouw functioneren de gerechtigheid?

Daarvoor is in overleg met medewerkers, management, P&O en de medezeggenschap een aantal instrumenten ontwikkeld, die bij een juiste toepassing een bijdrage leveren aan het realiseren van de kernwaarden. Al deze instrumenten hebben gemeen, dat zij op een of andere wijze bijdragen aan de bewustwording van het eigen gedrag en de effecten daarvan op de gemeentelijke kernwaarden.

Bewustwording is één ding, je daar naar gedragen een ander. Ook daarvoor worden instrumenten aangereikt. Het leren omgaan met dilemma’s, de training van de morele oordeelsvorming, het stimuleren van een aanspreekcultuur en deze ook daadwerkelijk hanteren. En uiteindelijk ook handhavend en bestraffend optreden bij het constateren van ernstige vormen van plichtsverzuim en hiervoor een uitvoeringsorganisatie in het leven te roepen om te laten zien dat we het menen.

4.1 De aanstelling

De integriteit van de toekomstige ambtenaar is natuurlijk moeilijk meetbaar, als men de kandidaat alleen op basis van een sollicitatiebrief en een daarop volgende selectiegesprek beoordeelt. Gelet op het grote belang van een juiste houding en mentaliteit en een goed besef van de specifieke ambtelijke verantwoordelijkheden kan aanvullend onderzoek gewenst en soms noodzakelijk zijn. Zeker als het om risicovolle functies gaat.

De gemeente is eigen-risicodrager voor de betaling van een eventuele ontslaguitkering na een mislukte aanstelling. Ongeschiktheid voor de functie is niet altijd aan de medewerker verwijtbaar, zodat een disciplinair strafontslag zonder recht op uitkering gelukkig maar hoogst zelden voorkomt. Maar de gemeente zal vanuit de plicht, verantwoord met gemeenschapsgeld om te gaan, zeer zorgvuldig met het aantrekken van nieuwe medewerkers om moeten gaan. Dit betekent, dat de risico’s van een nieuwe aanstelling tot een minimum beperkt moeten worden door een zorgvuldig onderzoek naar de geschiktheid van de kandidaat.

Tot dit onderzoek behoren tenminste:

• Het overleggen van de verklaring omtrent het gedrag (de legeskosten komen uiteraard voor rekening van de gemeente). Een weigering van de verklaring door de Minister van Justitie leidt ertoe, dat niet tot aanstelling wordt overgegaan.
• Een verificatie van het vereiste diplomabezit aan de hand van originele diploma’s en getuigschriften. Afschriften worden in het personeelsdossier opgenomen. Dit lijkt vanzelfsprekend, maar gebeurt in de praktijk lang niet altijd.

Aanvullend aan deze informatie, afhankelijk van het risicoprofiel van de desbetreffende functie en op basis van de informatie die tijdens de selectieprocedure over de kandidaat is verkregen, kan vervolgens nog gericht onderzoek worden gedaan naar:

• Het noodzakelijke werk-en denkniveau en de vereiste vaardigheden/competenties door middel van een psychologisch of assessmentonderzoek.
• Het inwinnen van relevante referenties.
• Een antecedentenonderzoek, in ieder geval bij functies met opsporingsbevoegdheid.
• En voor zover de functie daarvoor is aangewezen op grond van de eraan verbonden medische risico’s een gericht medisch onderzoek door de ARBO-dienst.

Natuurlijk dient ook de selectieprocedure zélf, zoals die door de leidingingevende wordt gevoerd, zorgvuldig en integer plaats te vinden. Daarbij hoort niet een eenzijdige focus op de kandidaat. De kandidaat zelf dient ook betrouwbare, realistische informatie te krijgen over de functie en de condities waaronder die wordt uitgeoefend. Teleurstellingen bij de nieuwe medewerker door een té rooskleurige beschrijving van de werksituatie of toezeggingen die niet kunnen worden waargemaakt, worden voorkomen. Ook voor de kandidaat is immers een belangrijke afweging aan de orde, waarmee de gemeente respectvol dient om te gaan!

4.2 De ambtseed

Eind jaren ’80 van de vorige eeuw is de verplichte ambtseed bij de aanstelling van nieuwe ambtenaren afgeschaft. In de toen heersende tijdgeest was dit een gedateerd element in het gemeentelijk personeelsbeleid. Nu wordt daar genuanceerder over gedacht. Na alle landelijke commotie over ambtelijke fraudepraktijken is het goed, in het kader van de introductie van nieuwe medewerkers, gericht aandacht te besteden aan het bijzondere karakter van het werken bij de overheid en de hoge eisen die daaraan gesteld moeten worden.

De afgelopen periode is tijdens de gemeentebrede introductie van nieuwe medewerkers al aandacht besteed aan dit onderwerp, door onder leiding van een collegelid aan de hand van een aantal stellingen over integriteit te discussiëren. Aansluitend wordt de nieuwe medewerkers gevraagd, een zogenaamde verklaring van goed ambtenaarschap te ondertekenen.

Deze discussies hadden een levendig en kritisch karakter, waaruit vooral ook het grote belang van “voorbeeldig leiderschap” bleek. Ook belangrijk is de opvatting, dat het niet alleen bij de aanstelling van níeuwe medewerkers van belang is op een formele wijze stil te staan bij een goede invulling van het vak van ambtenaar, maar dat dit net zo goed voor zittende medewerkers geldt. Daarbij komt, dat een langer verblijf in dezelfde organisatie tot een vorm van bedrijfsblindheid voor bepaalde aspecten in de bedrijfsvoering kan leiden. Daarmee neemt het integriteitrisico toe. In verband hiermee wordt de ambtseed of belofte in een actuele vorm met de vaststelling van deze nota voor alle medewerkers verplicht.

De tekst van de ambtseed of belofte inclusief een toelichting daarop is als bijlage bij deze nota gevoegd.

4.3 De gedragscodes

Net als de ambtseed is de gedragscode een hulpmiddel, dat kan bijdragen aan het denken en praten over dilemma’s in het werk en in de omgang met elkaar. De gedragscode heeft niet het karakter van een opsomming van ge -en verboden. Daarvan zijn wel enkele voorbeelden opgenomen, maar die dienen meer ter illustratie. Het gaat erom, de discussie over (on)gewenst gedrag aan te gaan en er met elkaar over in gesprek te blijven. Niet om het gedrag van individuele medewerkers te veroordelen, maar om het integriteitbesef en het daarbij behorende gedrag in de organisatie naar een hoger plan te tillen.

De code zelf wordt periodiek in het afdelingsoverleg aan de orde gesteld. Als een kapstok om over de waarden en normen binnen de organisatie en de eigen afdeling te praten. En die naar relevant gedrag in het dagelijks werk te vertalen. Hoe maak je de keuzes in jouw werk, hoe kun je die verantwoorden, waar heb je het als medewerker of leidinggevende in jouw professionele afwegingen moeilijk mee gehad. Hoe spreek je elkaar aan, en wanneer doe je dat. Hoe ga je om met kritiek op jouw gedrag?

Integriteit is een kerncompetentie, die een belangrijke basis voor het ambtelijk functioneren vormt. Daarom is het logisch, dat integriteit als gespreksthema bij functionerings -en beoordelingsgesprekken wordt opgevoerd. Ook daarbij kan de gedragscode een goed hulpmiddel zijn.

De gedragscode in de vorm, zoals die als bijlage bij deze nota is gevoegd, is het resultaat van een eerste ronde besprekingen. De inhoud is een weerslag van de tijdgeest in de organisatie op een bepaald moment, en is als zodanig een dynamisch document. Het is daarom van belang, de codes, ook die van de burgemeester en die van de wethouders, periodiek op hun actualiteit en toepassing te toetsen.

4.4 Creëren van een leeromgeving

In het personeelsbeleid worden verantwoordelijkheden steeds lager in de organisatie verankerd. Van medewerkers en managers wordt verwacht dat zij lef en leiderschap tonen, en dat zij op een interactieve wijze met burgers, instellingen en collega’s daadkrachtig hun werk doen. De werkprocessen en de mandaten worden zo langzamerhand ook steeds meer met deze gewenste praktijk in overeenstemming gebracht.

Het planmatig werken en evalueren van resultaten speelt zich niet alleen op het niveau van het concern af in termen van begroting, marap en rekening, maar ook op dat van de individuele medewerkers. Afgeleid van de afdelingsplannen worden individuele doelen geformuleerd, wordt de voortgang tussentijds besproken en wordt de medewerker op basis van de gerealiseerde resultaten beoordeeld. Afhankelijk van de aard en het niveau van de functie krijgt de medewerker meer of minder vrijheid van handelen mee, waarmee hij geacht wordt de afgesproken resultaten te halen, inclusief de beoogde kwaliteit van het eindproduct. Over de wijze waarop dat gebeurt kunnen nadere afspraken worden gemaakt of randvoorwaarden worden meegegeven, bijvoorbeeld in de sfeer van de beschikbare middelen, de wijze waarop wordt samengewerkt met anderen om draagvlak te verkrijgen en dergelijke.

Al deze doelstellingen vragen nogal wat van de leidinggevenden en hun medewerkers. Deze andere wijze van werken moet ook geleerd worden. In het strategische personeelsbeleid is al aangegeven, dat de gemeente een lerende organisatie wil zijn. Het creëren van een leerklimaat, waarin fouten gemaakt mogen worden bij het in de praktijk brengen van nieuwe idealen, is daarvoor onontbeerlijk.

De medewerker moet erop kunnen vertrouwen, dat zijn leidinggevende hem steunt in de keuzes die hij in de uitoefening van zijn functie maakt en ook beschikbaar is voor overleg over de keuzes, die hij niet zelfstandig kan of durft te nemen.

De leidinggevende mag er op zijn beurt op vertrouwen, dat de medewerker zich houdt aan de richtlijnen, die hij bij de uitoefening van zijn functie meekrijgt en ieder geval overlegt op momenten waarop hij meent daarvan te moeten afwijken. En dat de medewerker leert van de fouten die hij maakt.

De manager coacht zijn medewerkers naar het zelfstandig kunnen nemen van besluiten, maakt hen bewust van de dilemma’s en laat hen zelf oplossingen formuleren. De manager maakt de medewerker bewust van zijn eigen kwaliteiten en leerpunten, ondersteunt hem bij het formuleren van verbeterstappen en de realisatie daarvan. Het gewenste gedrag wordt beloond, op ongewenst gedrag worden medewerkers én leidinggevenden aangesproken.

Veiligheid is cruciaal om een leeromgeving te kunnen creëren. Als medewerker moet je er op kunnen vertrouwen dat de coaching door jouw leidinggevende integer gebeurt. Net zoals functionerings-en beoordelingsgesprekken. Waarbij jouw ontwikkeling als medewerker en als mens voorop staat. Oprecht en integer coachen is een noodzakelijke voorwaarde om te kunnen leren. Mensen leren alleen in een veilige omgeving, niet in een afrekencultuur.

* Trainingen morele oordeelsvorming

Door deze toenemende zelfstandigheid dienen medewerkers ook in toenemende mate zelf beslissingen nemen. Daarbij zijn zeer regelmatig vragen met een ethisch karakter aan de orde, vragen die met integriteit te maken hebben. Hoe kunnen wij medewerkers ondersteunen, bij dit soort vraagstukken de voor hen moreel juiste keuze te maken?

Want, dat staat voorop, de uiteindelijke beslissing is een hoogst individuele. Wat de gemeente als werkgever kan doen naast het creëren van een discussie-en leerklimaat is het aanbieden van gerichte trainingen die medewerkers en bestuurders kunnen helpen om te gaan met de dilemma’s in het werk.

En dat zijn echt niet alleen afwegingen in de trant van of een relatiegeschenk nu wel of niet aangenomen mag worden. Het gaat ook over alledaagse dingen, zoals hoe we met elkaar omgaan, of hoe we prioriteren tussen een vraag van een leidinggevende en die van een collega. Hoe je belangen op hun onderling gewicht zou kunnen wegen. Hoe pas je de beginselen van behoorlijk bestuur toe bij een beroep op een uitzonderingssituatie door een burger? In hoeverre attendeer je een bestuurder op de voordelen van een politiek minder gewenst beleidsalternatief en de nadelen van de voorgestane koers? Wat doe je als een collega uitvalt naar een burger, of als jouw leidinggevende voor zichzelf een nieuwe, snelle computer regelt maar nauwelijks gebruikt terwijl die van je collega voortdurend vastloopt? Of als de afdelingsparkeerpas vast in gebruik is bij één en dezelfde medewerker, terwijl jij een duur parkeerabonnement hebt afgesloten? Of het fietsenplan voor woon-werkverkeer door collega’s gebruikt wordt om fiscaal vriendelijke kinderfietsjes aan te schaffen?

Bij het beantwoorden van dit type vragen kan een gerichte vorm van ondersteuning worden geboden in de vorm van trainingen morele oordeelsvorming. Daarbij wordt aan de deelnemers een beslissingsmodel aangereikt, waarmee zij aan de hand van een aantal vaste stappen tot een voor hen verantwoorde beslissing kunnen komen, die voor henzelf goed voelt en te verantwoorden is. Een soort stappenplan voor morele oordeelsvorming dus, dat overigens per medewerker wel tot verschillende uitkomsten kan leiden, maar waarbij wel telkens met dezelfde aspecten rekening wordt gehouden.

* Het gesprek met elkaar

Het leerklimaat, zoals dat hiervoor is beschreven, kan op verschillende manieren worden gestimuleerd. Allereerst door het gesprek over gewenst en ongewenst gedrag aan te gaan, op allerlei niveaus. Maar ook door elkaar bescherming te geven in soms lastige situaties waarin geprobeerd wordt gedrag bespreekbaar te maken en waarin het aankomt op elkaar aanspreken. Dat vraagt geven en nemen.

Het ontwikkelen van de verantwoording -en aanspreekcultuur in de gemeentelijke organisatie, en dan toegespitst op gedragsaspecten, moet een hoge prioriteit krijgen. Het als leidinggevende aanspreekbaar willen zijn op jouw gedrag, je kwetsbaar durven opstellen voor kritiek van medewerkers. Maar ook je collega aanspreken op diens gedrag, als jij je daaraan stoort, in plaats van daar met anderen over te praten. Dit aspect is in onze organisatie niet goed ontwikkeld.

Integriteit en de daarmee samenhangende instrumenten zoals de gedragscodes, de ambtseed, de klokkenluiderregeling en dergelijke worden periodiek en bij verschillende gelegenheden besproken. Allereerst al bij de totstandkoming van deze nota, door informele gesprekken met de ondernemingsraad, met bestuurders, met de dienstdirecties, met het managementteam en met representatieve klankbordgroepen vanuit de diensten.

Dan wordt het integriteitbeleid regelmatig besproken tijdens het afdelingsoverleg, in het managementteam, in het college, in de raad, en op individueel niveau in functionerings- en beoordelingsgesprekken. Ook zal periodiek verslag uit worden gebracht aan de OR en de raad over de toepassing van het integriteitbeleid. Zodoende wordt gewenst -en ongewenst gedrag een terugkerend gespreksonderwerp. Daarmee wordt het steeds vanzelfsprekender om met elkaar over gedrag te praten. Dit zijn gestructureerde en geplande overlegmomenten.

Maar in de dagelijkse praktijk wordt het integriteitbeleid vorm gegeven. In ons dagelijkse handelen en ons dagelijks gedrag, in de dagelijkse contacten met de burger, in het overleg met het bestuur, in de omgang met elkaar. Juist in het leven van alle dag moeten we ons rekenschap geven of we voldoende met de belangen van iedereen waar we mee te maken hebben rekening houden, en hoe we dat doen. En hoe we anderen daarbij respectvol kunnen helpen en corrigeren, en hoe we ons zélf openstellen voor afwijkende opvattingen van anderen.

Hiervoor is lef nodig, en moet je soms jezelf overwinnen. En als je dat dan doet, moet je op de bescherming kunnen rekenen van de organisatie, van je leidinggevende en van je collega’s. Dat zou vanzelfsprekend moeten zijn, maar dat is het nog niet. Deze vaardigheid moeten we ontwikkelen, en het daadwerkelijk gebruik ervan moet gestimuleerd worden. Hiervoor wordt dan ook in het gemeentebrede OVT-plan de middelen uitgetrokken om management en medewerkers te trainen en te ondersteunen.

4.5 De organisatorische randvoorwaarden en handhaving

Hiervoor is een aantal instrumenten aangegeven, dat bijdraagt aan het verhogen van het integriteitbesef binnen de gemeentelijke organisatie. Het functioneren van die instrumenten en het jaarlijks rapporteren over de werking ervan aan de raad en ondernemingsraad, zoals het wetsvoorstel tot aanpassing van de Ambtenarenwet voorziet, draagt bij aan het realiseren van die randvoorwaarden.

* Klachtenregelingen en vertrouwenspersonen

Met deze nota krijgt het thema integriteit expliciet een plaats in het gemeentelijk beleid. Met vragen en problemen over het onderwerp kunnen ambtenaren en bestuurders terecht bij de nog aan te wijzen vertrouwenspersoon integriteitvraagstukken. We kennen al een vertrouwenspersoon ongewenste intimiteiten, voor maximaal 0,2 fte. Ongewenste intimiteiten is een verbijzondering van ongewenst gedrag, en heeft als zodanig nauwe raakvlakken met integriteitbeleid. De bestaande klachtenregeling ongewenste intimiteiten en de regeling Commissie Gedragscode worden, met het oog op de taakverwantschap, eenduidigheid en deregulering gecombineerd tot een nieuwe klachtenregeling ongewenste omgangsvormen en integriteit. Daarin wordt naast de vertrouwenspersoon ongewenste intimiteiten ook een vertrouwenspersoon integriteit voor 0,2 fte opgenomen, die elkaar ook onderling kunnen vervangen (vermindering kwetsbaarheid vertrouwensfunctie). In de uitwerking hiervan zal worden gezocht naar samenwerkingsvormen, bijvoorbeeld met het AZM. Daarbij verdient het aanbeveling, de mogelijkheid te bieden dat de vertrouwenspersoon ook buitenshuis kan worden geraadpleegd.

Niet lang geleden is de klokkenluiderregeling ingevoerd. Die biedt de mogelijkheid bij het meldpunt Commissie Klokkenluiders Gemeentelijke Overheid misstanden in de organisatie te melden. Als vertrouwenspersoon in de zin van de klokkenluiderregeling treedt de gemeentesecretaris op. Dit is een ongelukkige keuze, die eerder drempelverhogend werkt dan dat die vertrouwenspersoon bijdraagt aan het beoogde doel van de regeling. Ook hier wordt gezocht naar een alternatief.

De klokkenluiderregeling ziet op misstanden, waaronder schending van regelgeving of beleidsregels. Ook worden genoemd strafbare feiten, het misleiden van justitie, een gevaar voor de volksgezondheid, de veiligheid of het milieu. Dit gaat verder dan gedrag alleen, het gaat dan ook om de beleidsinhoud. In verband hiermee en het feit, dat het hier moet gaan om vermeende misstanden wordt er niet voor gekozen om ook deze regeling te integreren in de klachtenregeling ongewenste omgangsvormen en integriteit. Voor de klokkenluider staat de weg open naar de landelijk functionerende Commissie Klokkenluiders Gemeentelijke Overheid. De gemeente heeft zich daar al eerder bij aangesloten.

Ook de burger van Maastricht heeft de mogelijkheid, zich over gedragingen van ambtenaren te beklagen. In eerste instantie bij de dienstenklachtencommissies, en in tweede termijn bij de regionale ombudscommissie. Elke dienst heeft zijn eigen klachtenprocedure. Momenteel wordt onderzocht of deze niet tot één klachtenreglement kunnen worden omgevormd, waaraan diensten invulling geven door zelf een klachtencommissie in te stellen op basis van één en hetzelfde reglement.

* Het Bureau Integriteit

Om integriteit een herkenbare plaats in de gemeentelijke organisatie te geven wordt een zelfstandig en onafhankelijk organisatieonderdeel ingericht. In formatieve zin is hiervoor tenminste 1 fte beleidsfunctionaris en 1 fte juridisch medewerker noodzakelijk. Het gaat hierbij niet om formatieuitbreiding, de bemensing vindt vanuit de bestaande P&O -functie plaats.

Ook worden de hiervoor genoemde taken van vertrouwenspersoon bij dit organisatieonderdeel ondergebracht, evenals het secretariaat van de verschillende klachtenregelingen. Denkbaar is ook, dat het hoofd Bureau Integriteit i.o. ook de functie van vertrouwenspersoon klokkenluiderregeling van de secretaris “overneemt”.

Tot de taken van het Bureau Integriteit i.o. behoren onder andere: beleidsontwikkeling en periodieke actualisering van de gedragscodes, onderzoek naar beleidsrealisatie en analyse van de onderzoeksresultaten, ondersteuning van bestuur en diensten bij de implementatie van het integriteitbeleid, het (laten) verzorgen van trainingen morele oordeelvorming, het bieden van een kennisfunctie, onderzoek naar integriteitschendingen, het verzorgen van de wettelijke rapportages, het entameren van discussievormen gericht op de gemeentebrede bewustwording rond het thema integriteit, voorlichting etc.

De juridische functie zou zich dienen te richten op de juridische aspecten van het integriteitdossier, zoals het beoordelen van schending van beleidsregels, casuïstiekonderzoek, het (laten) uitvoeren van gerichte audits, eventuele contacten met justitie bij mogelijke strafbare feiten, het definiëren en toetsen aan het begrip “goed ambtenaarschap” , actualisering regelgeving en dergelijke.

* Handhaving

De gedachten uit deze nota moeten worden geïntegreerd in het dagelijks functioneren van de gemeentelijke organisatie. Iedereen die met het functioneren van de gemeente van doen heeft kan daaraan een steentje bijdragen. Leidinggevenden, medewerkers, wethouders, de burgemeester: allemaal.

Maar wat te doen als het eens fout gaat? Een integere organisatie creëert duidelijkheid omtrent de (on)gewenste gedragsvormen, onderzoekt vermeende schendingen tegen het integriteitbeleid en treft adequate maatregelen om herhaling te voorkomen. Voor zover het om ernstige schendingen met strafrechtelijke consequenties gaat, zoals bijvoorbeeld fraude, valsheid in geschrifte of diefstal van gemeente-eigendommen, ligt de zaak duidelijk. Maar hoe ga je om met een leidinggevende, die bij herhaling misbruik maakt van zijn positie in de omgang met zijn medewerkers, of met de medewerker die zich regelmatig denigrerend uitlaat over de religieuze overtuiging of het uiterlijk van een collega?

Ook de gemeente zélf heeft machtsmiddelen om dwang op het gedrag van medewerkers en leidinggevenden uit te kunnen oefenen, variërend van het voeren van een correctiegesprek met betrokkene, het geven van een slechte beoordeling (integriteit is immers een beoordelingscriterium) met de daaraan verbonden consequenties tot aan het treffen van disciplinaire maatregelen toe. Daarvan is het disciplinair strafontslag, zonder recht op een ontslaguitkering, het zwaarste middel.

De vraag is, of we als organisatie deze maatregelen ook consequent willen hanteren, zonder aanzien des persoons. Een organisatie, die betrouwbaar wil zijn, kan niet anders. Dat kenmerkt zich door consequent voorbeeldgedrag van leidinggevenden en bestuurders, maar ook door de bereidheid om corrigerende maatregelen te treffen als dat nodig is. Desnoods een sanctiebeleid formuleren en uitvoeren. Zeggen wat we doen, dus.

Daarbij ziet deze nota op een brede betekenis van handhaven. Niet alleen op bestraffing van overtreders, maar ook op preventief onderzoek naar mogelijke risicovolle functies en situaties en door beleid ter voorkoming van fraude of misbruik te ontwikkelen en verleidingen weg te nemen. Dat kan door de administratieve organisatie hierop af te stemmen, door een goede voorlichting en door het wegnemen van verleidingen. Ook door gericht onderzoeken naar de naleving van dienstvoorschriften het beleid. En door verslag uit te brengen over de wijze, waarop onderzoeken plaatsvinden, wat deze opleveren en wat met de bevindingen wordt gedaan.

5. Waaraan meten we het succes? Nog verder uitwerken!

Dit wordt zichtbaar aan de hand van de rapportages van het BI io. Deze rapportages gaan over de gerealiseerde beleidsprestaties zoals:

• aantallen en aard integriteitschendingen: een stijging in de eerste jaren duidt op een verhoogde belangstelling en verhoogd bewustzijn;
• aantal en aard van gerichte onderzoeken naar de toepassing van regelgeving en beleid;
• het aantal georganiseerde trainingen morele oordeelsvorming;
• de uitkomst van het jaarlijks afdelingsoverleggen over integriteit
• aantal risico-inventarisaties;
• p.m.

Dit levert een beeld op over de intensiteit, waarmee de organisatie met het onderwerp bezig is. Dat op zich is in ieder geval een voorwaarde, om verandering in het beeld over de integriteit van de organisatie te kunnen realiseren.

Het maatschappelijk effect dat met dit beleid wordt beoogd is een toegenomen vertrouwen van de burger in de overheid. Dit valt door gericht onderzoek te meten, maar waarschijnlijk zal het causale verband tussen het gevoerde beleid en het oordeel van de burger niet altijd zichtbaar te maken zijn. Daarom formuleren wij hiervoor prestatie-indicatoren, die we voor ons zelf hanteren en die een aanduiding zijn voor de intensiteit, waarmee het debat over integriteit in de organisatie plaatsvindt. Ook is de mate, waarop de aanspreekcultuur zich ontwikkeld, een belangrijke graadmeter. Een andere is het toenemende aantal waarden en normen, die als vanzelfsprekend door iedereen binnen de organisatie worden ervaren en toegepast.

Voor de korte termijn formuleren we SMART een aantal beleidsprestaties, die de organisatie in de periode 2005-2008 wil realiseren. Deze vindt u terug in de bijlage bij deze nota over de implementatie van het integriteitbeleid.